环境公益行政诉讼制度的路径设计
作者：葛 瑾
摘 要：在公民法律意识日渐觉醒后，环境权日益成为公民所关注的权益之一。然而随着近年来涌现的一批环境事件，如PX项目，紫金矿业污染事件，怀宁县博瑞电源公司血铅事件等等，亟待保护的环境和薄弱的现状之间的矛盾日益凸显。作为一种救济途径，环境公益行政诉讼制度在我国尚未得到建立。而该制度对于保护环境公益，弥补法律漏洞，增强对行政机关的监督等方面都具有重要的作用和意义。本文在对公益行政诉讼制度的概念、意义介绍的同时，分析了我国现在建立公益行政诉讼制度的现状以及提出了具体的制度设计建议。
一、环境公益行政诉讼的相关概念分析
（一）公益的界定
要明确何为环境公益行政诉讼，首先要了解何为公益。普遍的理解是公益是指有关社会公众的福祉和利益。虽然这个词语被广泛的使用着，但是要确定公共利益的含义却并非易事。世界各国对公共利益的理解都不同，而我国学界对公益的理解也没有一个统一的看法。
公共利益是一个比较模糊的概念。其内容和对象都具有不特定的特点。在内容上，公共利益包涵的权益是各种各样的，既有物质上的，也有精神上的。例如公民的环境权，国家财产，公共物品的提供，良好的社会秩序，善良风俗等，有着很丰富的内容。在其对象上也具有不特定的特点，范围具有开放性，不为任何人所保留，是为全社会成员所共享的，或者是部分成员所享有的。
在环境公益行政诉讼的语境下，所指的公益基本可以确定为公民所享有的环境权。一般认为，有关环境权的经典定义是《斯德哥尔摩人类环境宣言》中原则一的宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且富有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”
（二）公益行政诉讼的概念
公益诉讼起源于罗马法，在其程式诉讼中就有公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说,前者是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起；后者是指私人基于个体权益提起的诉讼,仅特定的人才可提起。
在我国，目前对于公益行政诉讼的概念，学术界基本达成共识，普遍的观点认为公益行政诉讼是指“当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时, 法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。”
（三）环境公益行政诉讼的概念和特征
环境公益行政诉讼，本质上还是公益行政诉讼的一种。其概念是当行政主体的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许无直接利害关系人为维护环境公益而向人民法院提起的诉讼。
环境公益行政诉讼具备以下特征：
1.起诉主体的特殊性。提起环境公益行政诉讼的主体同传统的行政诉讼主体不同，通常是与被诉的行政行为或不作为无直接利害关系的公民、法人或其他组织。而传统的行政诉讼提起的主体是行政相对人。这里的无直接利害关系应从狭义上理解，因为提起诉讼的原因是侵害了环境公益，而环境是与公民息息相关，这里所指是未能直接损害到原告的自身利益。
2.起诉对象上，是针对国家机关，接受司法审查的是行政行为或者是不作为。而且学术界在研究国外的先进做法和我国的国情后也基本达成应该将抽象行政行为纳入诉讼的范围中的结论。“西方法治国家突出强调司法是对各种公共权力的最终复审, 所以被纳人公益行政诉讼中的违法行政行为就不止于具体行政行为, 如果行政主体的抽象行政行为侵害到公共利益, 公民亦可提起诉讼”
对行政主体而言，行政机关作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责，对环境造成严重的危害。甚至，行政机关推行的一些规划、行政立法等抽象行政行为也只注重了经济利益忽略了环境价值，对环境造成的危害更为严重。
3.诉讼带有明显的预防性。由于环境公益的涉及面广，牵涉到不特定多数人的利益，所以环境公益行政诉讼的提起并不以已经造成的损害为要件，只要有理由证明有发生侵害的可能性即可。允许诉讼在损失发生以前提出，无疑可以挽回很大的损失，起到很好的社会效果。
4.环境公益行政诉讼的目的在于保护环境公益。与传统私益之诉维护个体利益不同的是，环境公益行政诉讼提起的目的是为了保护已经受损或将要受损的环境公益。
二、建立环境公益行政诉讼的重要意义
（一）符合可持续发展的价值目标
党的十七大上，胡锦涛总书记在《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续”的科学发展观，指明了我们进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，明确了科学发展观是指导经济社会发展的根本指导思想。在科学发展观的指导下， 中国的发展的过程必须要维持、扩大和保护自然的资源基础，要始终调控环境与发展的平衡，要走可持续发展道路。可持续发展作为一种针对人类现在与未来的新思维，摒弃了发展就是经济增长的单一观念，不再将经济发展和技术增长作为社会发展的全部，而是将发展是为经济、社会、技术、文化、政治等综合性因素的集中体现，这是与环境公益行政诉讼的目的不谋而合的。环境公益行政诉讼的目的就在于通过赋予无利害关系人以诉讼权利来实现调动社会公众力量来监督、纠正政府在环境管理中的不当行为，以实现保护环境的目的。从这一角度看，建立环境公益行政诉讼制度是符合可持续发展的价值目标的。
（二）是环境权利救济的重要途径
环境权的范围很广，包括环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权、环境侵害请求权等等。这些权利实现和救济离不开诉讼渠道的畅通。作为诉讼原告的公民个人力量是薄弱的，而且在环境损害发生时可能并没有直接受害人，这时候就需要公益诉讼制度的存在。
在司法实践中，受理的涉及的环境公益诉讼的案件今年来屡见不鲜，一方面体现了我国公民意识的觉醒，越来越多的利用法律武器来捍卫自身的环境权益，另一方面也反映了这样一种现实，就是的确有很多种情况呼唤着公益行政诉讼来解决现有制度的空白所造成的欠缺。
（三）行政适法性维持的需要
行政诉讼应具有二元目的，即一方面在于保护个体利益，另一方面在于规制行政权。也可以称之为“权利利益的保护救济”和“行政的适法性维持”。行政诉讼本身在维护和监督行政机关依法行使行政职权上公益行政诉讼在发挥其巨大作用。行政权力如果不加限制是会不断的膨胀和扩张的。“行政诉讼实际上是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，这表明行政主体对某些行政管理事务的决定是否合法，不再由行政主体一家定夺。”通过司法审查无疑可以起到限制行政机关滥用权力、促进其依法行政的功效。促使行政机关在履行环境管理的法定职责中，更加慎重的审查和做出决定。通过原告方对其的监督，可以促进行政机关更正错误，进一步提高行政管理水平。
在环保公益行政诉讼中，通过诉讼，可以增强对行政机关环境管理履职过程中的监督，及时纠正或预防其不当行为，促使行政机关改正错误并承担责任，从而在以后的环境管理中提高管理水平。而在另一个方面上说，环境公益行政诉讼中行政机关也绝非一定会败诉的一方。如果行政机关的行为合法合理，并通过司法机关的判决得以巩固，就更加确定了其正当性。在一些争议的领域，借助司法机关的判决，行政机关可以赢得原告方的信任，树立权威，实现其环境管理的目标。
（四）预防和保护环境的功能
环境公益行政诉讼的提起并不以已经发生现实的损害为条件，只要能根据有关情况合理判断出环境有受到损害的可能，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。
三、环境公益行政诉讼在我国的现状
2012年底，发生在中部某省份的某县一起血铅中毒事件引起了国内外媒体的广泛关注。据新华社报道，不完全统计的血铅超标儿童数量多达100多名。该起血铅中毒事件背后的罪魁祸首是当地的一家电源企业。然而，在追究该企业未通过“三同时”验收而违法生产所应承担的民事责任的同时，是否也应该对相关行政机关予以问责？反思这起污染事件：该污染企业是由当地环保局招商引资而来，在建设施工与居民区的卫生防距离不达标，也不符合“三同时”要求，环评报告也涉嫌弄虚作假……可以说，当地环保部门在这起污染事件中负有不可推卸的责任。
本案的被害人大多是当地农民，如果要提起环境行政诉讼则缺乏法律知识，明显处于弱势地位，并不现实。那么将希望投向环境公益行政诉讼是否可行呢？环境公益行政诉讼在我国究竟有没有现实土壤呢？
（一）在我国建立环境公益行政诉讼制度的现有依据
1、理论依据
我国现行宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”在这里可以看出，宪法的规定其实为公益行政诉讼的确立提供了依据，依据宪法条文，并无规定只有在国家机关和国家工作人员的行为侵害到公民利益时才能提出申诉、控告或者检举，没有直接利害关系的公民也有权提出，而申诉、控告或者检举当然包括提出行政诉讼的权利。这表明国家为建立行政诉讼制度奠定和明确了宪法基础。
将行政诉讼与民事诉讼做一个对比，在刚刚修改的民事诉讼法中，对公益诉讼作出了突破性的规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。民事诉讼中在公益诉讼中已经一定程度上放开了对原告资格的限制，允许法律规定的机关和有关组织有提起诉讼的权利。
同样，在刑事诉讼法中，同为三大诉讼制度之一的刑事诉讼制度实行的是国家追诉主义，表明出于保护公共利益而提起诉讼并非不可能——因为在我国的刑事诉讼中，即使受害人不去追究犯罪嫌疑人的责任，但是只要犯罪嫌疑人的行为达到法定的追诉条件，都将由检察院提起公诉，理由是犯罪行为侵犯的不仅仅是被害人的一己之利，更是破坏了社会的正常秩序，对社会公共安全造成威胁，是对公共利益的践踏。所以说，在某种程度上而言，刑事诉讼实际上是对公共利益进行保护的一种诉讼制度。这也就为公益行政诉讼提供了法理上的依据，“有权利就有救济”，环境公益在行政法领域当然也应有其得到救济的权利——正如在刑事诉讼法领域内，所以在理论上环境公益行政诉讼有其立足点。
2、现实依据
2000年公布并施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》关于行政诉讼的原告规定的是：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可以看出，在这里这一规定已经对原告必须是行政机关直接相对人的规定作出了改变。何为法律上利害关系？如果从宽泛的角度理解，侵害公共利益的行为使得公民或者其他组织都在某种程度上产生了法律上直接或者间接的利害关系，从而有可能成为原告。
该司法解释对于行政诉讼的受案范围进行了开放式的规定，该解释通过确定受案范围为行政行为再列举不可诉的行为的方式确立的行政诉讼的受案范围。“这样一来,就使得行政诉讼实践中完全可以将那些损害相对人合法权益,包括损害公共利益的行政行为纳入诉讼的范围之内,而不必去判别他们究竟是具体行政行为还是抽象行为。”（李正.论公益行政诉讼的原告资格[J]法制与社会，2010（6））
（二）环境公益行政诉讼的尴尬
虽然环境公益行政诉讼在学理上和现实上都有一定的依据，在实践中也需要这样的一种制度存在，然而要想走入实践领域，仍然存在很多亟待解决的问题。
1、立法困境
在司法实践中，行政诉讼法在原告资格上的限制使得只有行政相对人和行政相关人，即法律上有直接利害关系的公民、法人、其他组织有权提出。依照目前的立法体系，如果想在环境行政诉讼中，由无直接利害关系人提出，只能是被判断为不适格的主体。
且立法上限制当事人提起环境行政诉讼的权益，来减少环境保护行政主管部门成为被告的情况。例如在环境纠纷中，将处理环境民事纠纷的权力赋予环保机构的同时，限制当事人的诉权，只能提起民事诉讼。
2、司法困境
在环境行政诉讼中，行政相对人不愿告、不会告、不敢告，法院不愿理、不敢理、不会理的现象很普遍，使得很多案件被拒之门外，无法进入司法程序。
国家环境资源管理权赋予广泛，仅《环境保护法》一部法律就授权给十余个机关进行管理，职权职责都没有明确界定。很多环境保护部门和其他相关部门的权力交叉、重叠，使得环境行政行为的审查时常陷入困境。
此外，还有更多对环境司法的干预力量。环境保护问题在一定时期、一定区域是与经济、社会发展相冲突的。为了地方利益、经济而对环境行政诉讼的干预都是屡见不鲜的。
四、构建我国公益行政诉讼制度的相关建议
环境公益行政诉讼在我国已经具有了一定的基础和依据，然而怎样让这一个制度趋于完善，走向实践，还需要有行政诉讼法等相关制度的配套完善，这就涉及到制度设计的问题了。
（一）原告资格方面
对于环境公益行政诉讼来说，本质还是行政诉讼，其原告无非是公民、法人和其他组织。对于原告主体的规定可以借鉴民事诉讼法的相关规定，在试行之初，将原告资格规定为法律规定的机关和有关组织。然后逐步扩大原告范围，将公民也纳入其中。
作为原告的主体应是社会组织，如环保NGO。事实上，环保非政府组织在中国现在的环境保护力量中是一支不容小觑的队伍，数量已经突破3500家，精确数字无法统计，其中有一些颇有影响力的环保组织：如地球村、自然之友等等。更有很多专业的环保组织，如淮河卫士、河流研究会等。这些专业化的社会组织，在提起环境公益行政诉讼上有很大优势，因为环境诉讼有很强的专业性，是一般公民、法人难以达到的。环保社会组织则而已利用自己的专业性和组织性，可以在诉讼中占据主动地位。
其次，检察机关应有权提起，但是不宜作为所有案件的主要原告。检察机关作为法律监督机关，提起环境公益行政诉讼有某些天然的优势。社会团体和个人的力量不够强大到和行政权抗衡，而天然代表国家利益的检察机关可以很好的发挥公益行政诉讼的功能，维护公共利益。但实践中，由于我国司法机关与政府之间的关联，使得检察院主动提起对行政机关的诉讼较为困难。
还有一个重要的主体就是公民。此时不仅受害人可以提起，无直接利害关系人也应为了公益可以提起诉讼。这也是公益行政诉讼原告主体放宽的主要方面。公民相对于检察院和社会团体而言更为灵活，但是也存在着力量弱小等方面的缺点，如果是公民提起的环境公益行政诉讼应当在各方面予以帮助。
（二）在受案范围方面
如前文所述，我国目前仅靠一个司法解释来完善行政诉讼法的受案范围是远远不够的。不仅仅是环境公益行政诉讼，如果要真正让公益行政诉讼走入实践，必须依靠行政诉讼法的修改来完成。在受案范围上，立法宜做开放式规定，改变原来列举式的立法方式，并将抽象行政行为也纳入到起诉的范围中。
（三）如何保护诉讼中弱势一方利益
在行政诉讼这种民告官的诉讼中，承担较大压力的往往是弱小原告，因此必须通过一系列的制度来保障原告的诉讼利益。
1.举证责任。
在传统的行政诉讼中，以被告承担举证责任为原则，被告有责任提供做出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件来证明其具体行政行为的合法性。同样的，在环境公益行政诉讼中，原告因为与本案可能并无直接利害关系，所以举证更加困难，被告仍然应该承担举证责任。原告则需要证明其起诉符合法定条件和公共利益所受或将受损害的事实。
2.诉讼费用的承担。
当提起环境公益行政诉讼的主体是公民、法人和其他组织时，由于他们是为了维护环境权而提起的诉讼，加之环境维权在调查取证和诉讼成本上均比较高，不宜在诉讼费用上要求太高，否则会打击其参加诉讼的积极性。可以做如此规定：如果原告胜诉，则不收取诉讼费用，当原告败诉时，收取低廉的诉讼费用。
（四）设立前置程序。可以设立前置程序。一方面是复议前置，案件在提起环境公益行政诉讼之前必须提起行政复议，给行政机关一个自我改正的机会，节约司法资源。另一方面是在诉讼开始之前进行更为严格的诉前审查。因为受案范围一旦放宽之后，法院需要对原告是否适格、是否属于受案范围以决定是否进入下一阶段的审理。
目前，环境保护的意识越来越深入人心，随着公民权的觉醒，作者相信会有更多的力量致力于保护人类共有的家园。在加强对环境管理行政部门的监督上，环境公益行政诉讼没有走入实践，发挥其应有作用。对于我国而言，只有借鉴国外的优良做法，尽快出台相关的法律法规，完善行政诉讼制度，才能扫清环境公益行政诉讼走入实践的障碍。（作者单位：安徽省铜陵市郊区人民检察院）
